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--解局长在部委、院士座谈会上的讲话
2000.12.03

感谢各位出席今天的座谈会！

日前，国务院发布了《全国生态环境保护纲要》，这是继1998年发布实施《全国生态环境建设规划》之后，我国环境保护的又一件大事。为此，总局决定召开这次座谈会，与大家共同研究、探讨如何贯彻落实《纲要》。首先，我代表国家环保总局对与会的各有关部门和专家、新闻界的朋友在《纲要》的修改、发布过程中所给予的支持和帮助再次表示感谢。下面，我就《纲要》发布的意义、作用及如何落实谈点看法。

一、发布《纲要》具有十分重要的国内国际意义

近年来，党中央、国务院十分重视我国的生态环境保护与建设。特别是1997年江泽民总书记对生态保护与建设做出重要批示、国家实施《全国生态环境建设规划》和西部大开发战略以来，中央进一步加大了生态环境建设的投入，退耕还林还草、退田还湖、天然林保护、草原建设等生态建设工程取得重大进展，一些生态破坏严重的地区得到有效的恢复和改善。

但是，总体上看，目前我国普遍存在的粗放型经济增长方式仍未根本转变，重开发轻保护、重建设轻管护的思想比较普遍，一些地区人为造成的生态破坏问题依然严重，生态恶化的范围在扩大、程度在加剧、危害在加重的总趋势还没有得到有效遏制。西部一些地区，一边退耕还林还草，一边毁林毁草开荒、破坏生态的现象也时有发生。因此，只抓生态建设，不注意生态保护，边建设边破坏，不仅加大了国家生态建设的任务和压力，而且也无法巩固生态建设成果，难以从根本上遏制生态恶化的趋势，实现生态环境状况的好转。对此，很多院士、专家等有识之士，不断来信来函强烈要求国家加强生态保护工作，并提出了很多很好的建议。

近几年，党中央、国务院领导一再强调，必须坚持"保护优先，预防为主，防治结合"的生态环境保护与建设工作方针，并要求加强对自然资源开发的生态保护监管。《全国生态环境保护纲要》的发布实施，是全面贯彻党的十五届五中全会精神，进一步落实中央领导同志指示，切实避免走先破坏后恢复老路的重大举措。同时《纲要》也是我国政府在世纪之交向生态破坏发出的一份宣战书。建国以来，国务院就生态保护发布专项《纲要》，这是第一次。充分表明了中国政府坚决遏制生态恶化、改善生态环境的信心和决心，体现了第三代领导集体高度的历史责任感和为人民负责、为子孙后代负责的强烈使命感。

同时，《纲要》的发布也是适应全球环境保护发展的需要。目前，国际上环境保护正在发生一些重大的转变，其中与生态保护密切相关的，一是战略思想上从重视污染防治向污染防治与生态保护、资源保护并重转变，通过立法和市场机制强化对生态系统的保护；二是管理方式上从单要素的管理向多要素、全系统的综合管理转变，即所谓的生态系统方式，以应对日益严重的区域生态的系统性、结构性破坏。《纲要》的内容充分体现了这些基本要求。

二、《纲要》的实施对国家的建设、发展具有深远的影响

首先，生态保护直接关系国家的长治久安。

目前，国际已经越来越强烈地意识到，生态安全是国家安全和社会稳定的一个重要组成部分。所谓国家生态安全，是指一个国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。越来越多的事实表明，生态破坏将使人们丧失大量适于生存的空间，并由此产生大量生态灾民而冲击周边的社会稳定。因此，没有生态安全就没有稳定，就无法安居乐业，更谈不上建设小康社会。保障国家生态安全，是生态保护的首要任务。

保障国家生态安全，关键在于确保各种重要自然要素的生态功能，特别是维护生态平衡的功能得到正常发挥。如林草植被的涵养水源、防风固沙、保持水土功能，并作为野生动植物的稳定自然生态系统、减少病虫灾害、维护生物安全的作用。湖泊湿地的调蓄洪水、调节气候的作用，等等。这是减少和减轻自然灾害的一条有效途径。为此，《纲要》明确提出了确保国家生态安全的生态保护目标，并在生态保护任务中突出了对各类重要生态功能区的抢救性保护，以及在自然资源开发中对各类自然生态要素和生态系统的生态功能的维护。

其次，生态保护关系着国家的可持续发展。

我国是发展中国家，拥有一个较好的生态环境，是实现社会经济快速、持续发展的基本保证。但我国人口众多，许多重要自然资源的人均拥有量远低于世界人均水平，供需矛盾突出，如果不加强生态保护，原本十分脆弱的资源基础将可能遭受损害，要实现社会经济的健康持续发展是不可能的。

生产力的可持续发展是经济社会可持续发展的核心。按照生态经济学的观点，经济再生产的基础和前提是自然再生产。要实现经济社会的可持续发展，就必须保护自然再生产的能力，确保重点自然生态系统结构的完整性，保证自然生态系统具有良好的自我恢复和调节能力。围绕这一点，《纲要》在重点资源开发的生态保护中提出了一系列新的措施和要求。

另一方面，现代人们对良好生态的追求，已经日渐成为提高生活水平和生活质量的重要组成部分，或者说成为人的生存和发展的目标之一。确保经济、社会和自然的良性循环，向人们提供更多、更符合需要的安全、无公害产品，提供更多优美、洁净的生态景观和休闲场所，成为21世纪经济社会发展的一种新的追求。为适应这一新的发展要求，《纲要》提出了对生态良好区实施积极性保护，特别是生态示范区、生态省、生态市和生态农业县建设的目标和任务。

第三、科学地实施生态保护决定着利用的深度和广度

我们谈保护，不是一切都不要开发，保持原始的自然状态。这是对保护的一种曲解，是一种被动、保守、封闭的保护观。与当代社会经济发展现实不符。我们所强调的保护，应当是一种积极主动而又开放、动态的保护，要求的是保护与开发的合理配置，相互协调，努力实现在开发中保护、保护中开发，使开发利用与保护增殖并重。

这里，关键一点在于对开发与保护的度的把握。为了准确地处理两者的关系，首先我们必须对生态环境进行科学的生态功能分区，明确不同区域的生态保护要求。我想，至少有三类区域需要加以认真对待：一类是必须严格加以保护的区域，包括各种珍稀濒危野生动植物的栖息地和各类有重大科学价值的珍贵自然遗迹，在这些区域内严禁一切开发建设活动；一类允许进行适度开发利用的区域，但必须严格限制开发利用的目标、规模和方式，防止对区内的生态功能造成损害；一类是可以进行各类开发建设活动的区域，但必须在开发的同时采取生态保护措施，并对开发建设造成的生态破坏进行恢复治理。

《生态环境保护纲要》所提出的"三区"生态保护战略，体现的正是这种积极主动的保护思想。其中，自然保护区作为应当严格保护的区域，它们关系到子孙后代的福祉，也关涉到我们应履行的国际责任。生态功能保护区一般涉及的区域比较大、人口多，完全不允许利用区内的自然资源是不可能的，关键是必须严格要求开发利用以不破坏生态功能为前提。而对于重点资源开发区，我们所关注的，一方面是开发要充分考虑生态环境的承载能力，以免造成严重的生态危害，另一方面是对开发造成的生态破坏应当及时加以恢复治理，消除不利的影响。

三、认真学习、领会《纲要》精神，扎实做好各项贯彻落实工作

一是要通过《纲要》的学习，充分意识到加强生态保护的必要性与紧迫性，认真处理好生态保护与生态建设和生态保护与污染防治的关系。

目前，我国重污染防治，轻生态保护和重生态建设、轻生态保护的问题还比较严重。就生态建设而言，有项目、有较多的投入，能较快体现出政绩，地方有积极性；而生态保护不但投入少，还要求对一些粗放型发展方式和掠夺式的资源开发行为进行制约，可能影响眼前的经济收益，一些地方不积极。这也是致使一些地方一方面积极向国家要求增加生态建设的投入，另一方面却又放任自然资源无序开发，导致生态破坏加剧的根源。这个问题如果不解决好，生态环境就难于实现根本性的好转。为此，需要各级党委和政府站在维护国家生态环境安全，促进经济增长方式的转变和实施可持续发展战略的高度来学习、领会《纲要》精神，结合本地区实际，采取有力措施，加大生态环境保护的力度。

另一方面，近年来，国家环保工作的力度不断加大，污染防治取得了很大进展，使环境污染加剧的趋势从总体上开始得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。相比之下，生态保护工作发展滞后。必须以贯彻落实《纲要》为契机，加大生态保护的工作力度，努力实现污染防治与生态保护并重发展。

二是开展生态环境现状调查，抓紧生态功能区划、生态保护规划和计划的编制工作，确保生态保护的各项任务落到实处。

做好生态调查、区划和规划工作，是搞好生态保护工作的基础。一是要通过调查，了解现状，掌握变化趋势，为决策提供依据；二是要通过生态功能区划明确各种区域保护与开发的方向，指导经济社会与生态保护的科学、合理布局；三是要通过规划，远近结合，落实各个阶段和领域的生态保护目标、任务与要求。

按照国务院的要求，各地各行业要根据《纲要》精神制定本地区、本部门的生态环境保护规划，并确保纳入各地国民经济和社会发展计划，保证各级政府对生态环境保护的投入。

三是要在认真执行国家现有环境保护与资源管理政策、法律的基础上，抓紧研究制定适合市场经济和国家社会发展需要的生态保护政策、制度与法律、法规。

要建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制，开展对重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展计划的生态环境影响评价，对各类自然资源的开发、基础设施建设、以及重大生态建设项目，也应通过生态影响评价充分考虑生态承载能力，避免造成区域性不可逆转的生态破坏，杜绝以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部的经济利益。

要加强生态保护法制建设，进一步明确生态环境保护的权、责、利，坚持法治，依法行政，充分运用法律、经济、行政和技术手段保护生态环境。要严格执行现有环境保护和资源管理法律、法规，严厉打击破坏生态环境的犯罪行为，做到有法必依，执法必严，违法必究，并根据新形势下加强生态环境保护与建设的新要求，抓紧健全、完善生态环境保护法律法规和监管制度。

要把各级政府对本辖区生态环境质量负责、部门对本行业和本系统生态环境保护负责落到实处，并建立生态环境保护与建设的审计制度，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。

同志们，保护和改善我国的生态环境是一项长期而又艰巨的任务，需要一代又一代坚持不懈的努力。特别是生态保护涉及多方面、多行业、多领域，需要各界的积极参与。要进一步加强我国各新闻媒体的舆论作用，充分调动广大人民群众和民间团体参与生态环境保护的积极性，特别是要加强部门间的协调与合作，形成合力。环保总局将与大家一道，共同来推动《纲要》的贯彻落实，并努力为大家做好各项服务工作。

谢谢大家。